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Favoriser la conservation de milieux naturels par l’adoption de mesures réglementaires, une expropriation déguisée?

Les municipalités du Québec sont nombreuses à mettre en place des initiatives concrètes visant à davantage protéger et à mettre en valeur les milieux naturels sur leur territoire. C’est dans cet esprit que la Ville de Mascouche, dans le but de préserver le couvert forestier, a posé des gestes, qui, de l’avis de la Cour supérieure dans un récent jugement[1], constituent une expropriation déguisée.

Les faits du litige

Mme Dupras est propriétaire depuis 1976 d’une terre à bois d’une superficie de plus de 1,1 million de pieds carrés située en pleine forêt, qui n’est ni clôturée ni piquetée. Résidant à bonne distance, Mme Dupras ne visite pas ce terrain pendant plusieurs années, mais elle en conserve la propriété pour éventuellement y habiter.

Au début des années 2000, la Ville développe des parcs municipaux sur les lots adjacents au terrain de Mme Dupras. Comme aucune enceinte ne limite le passage sur le terrain, les citoyens s’y rendent aisément pour y exercer des activités de plein air. Au fil des années, la Ville entretient, balise et nomme les pistes et les sentiers parcourant le terrain, et incite la population à les utiliser. Elle y aménage même une piste cyclable et un sentier canin.

De plus, en 2006, afin d’intégrer les restrictions prévues au schéma d’aménagement de la MRC Les Moulins dans sa réglementation, la Ville adopte son plan d’urbanisme, puis le règlement de zonage no 1103 qui modifie le zonage du terrain qui passe de résidentiel sur 70 % de sa superficie, à conservation, limitant les usages autorisés. Ce n’est qu’en 2008 que Mme Dupras apprend la modification du zonage de son terrain. Des pourparlers s’amorcent alors avec la Ville afin que celle-ci acquière le terrain. Les négociations échouent toutefois et Mme Dupras poursuit la Ville en expropriation déguisée.

La Ville allègue qu’elle souhaite uniquement protéger les espaces verts dans l’intérêt public. Elle avance également qu’elle était dans l’obligation de modifier le zonage du terrain en conformité avec le schéma d’aménagement de la MRC.

La décision

Dans son analyse, la Cour rappelle les principes pertinents en matière d’expropriation déguisée découlant de l’imposition de contraintes réglementaires édictées par les municipalités :

« [108]     Les restrictions à l’usage d’un terrain par règlement de zonage peuvent équivaloir à elles seules à une expropriation déguisée, mais elles doivent être importantes et généralisées. La limite qui ne fait que réduire l’exercice du droit de propriété, surtout si ce n’est que sur une partie seulement de l’immeuble, n’équivaut pas à une véritable confiscation de celui-ci, bien qu’elle puisse entraîner un préjudice économique important. Les municipalités jouent un rôle en matière de protection de l’environnement afin d’assurer le bien collectif, souvent en imposant des contraintes aux propriétaires. Ces contraintes complexifient l’exercice de leur droit de propriété et affectent la valeur de leur bien, sans entraîner nécessairement d’expropriation déguisée.

[109]     Néanmoins, si les restrictions sont sévères au point de stériliser le droit de propriété, elles constituent une expropriation déguisée. L’immeuble peut alors perdre toute sa valeur commerciale ou devenir impossible à vendre[2]. »

Ainsi, le tribunal conclut que bien que la Ville ait agi de bonne foi lorsqu’elle a modifié le zonage du terrain et, même si l’objectif était de protéger les couverts boisés, il n’en demeure pas moins que les restrictions importantes et généralisées prescrites quant à l’usage du terrain peuvent causer une expropriation déguisée. De l’avis du tribunal, force est de reconnaître que le règlement de zonage adopté dépouille sérieusement Mme Dupras des attributs de son droit de propriété et affecte grandement la valeur de son terrain. De plus, avec l’appropriation du terrain par la Ville, qui l’a aménagé sans le consentement de Mme Dupras, le tribunal détermine que le terrain a fait l’objet d’une expropriation déguisée et condamne la Ville à verser à Mme Dupras une indemnité d’expropriation en contrepartie des droits de propriété du terrain.

Cette décision est d’intérêt puisque non seulement elle résume des principes applicables en matière d’expropriation déguisée, mais elle rappelle également que des écueils peuvent découler d’une position prise par une municipalité, même si celle-ci est prise de bonne foi.

Pour plus de renseignements à ce sujet, n’hésitez pas à communiquer avec les avocats du Service d’assistance juridique FQM/MMQ par courriel ou par téléphone au 1 866 951-3343.

 

[1] Dupras c. Ville de Mascouche, 2020 QCCS 2538
[2] Ibid., note 1, par.108 et 109

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Écrit par

Me Érika Giroux

Me Érika Giroux

Avocate | Services d'assistance juridique FQM/MMQ

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